Onlangs verschenen! Opinie, NTFR 2023/1664
Op 25 juli 2023 publiceerde het Tax Justice Network (TJN) een nieuw en opvallend rapport: The State of Tax Justice 2023.1 In dit rapport stellen de auteurs dat in de komende tien jaar wereldwijd $ 480 biljoen (dat is 480.000 miljard)2 aan belasting ‘verloren’ zal gaan als gevolg van misbruik door multinationals (hierna: MNE) en offshore ontwijking door rijke individuen. Daarnaast is het BEPS-project mislukt en behoort Nederland nog steeds tot de Axis of Tax Avoidance, samen met Luxemburg, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk. O, en de Verenigde Naties (VN) zou voortaan het gremium moeten worden voor het internationale belastingrecht.
Het zijn stuk voor stuk controversiële stellingen en het zal niet verbazen dat het rapport op de nodige kritiek kon rekenen. Deze was vooral toegespitst op de gemaakte berekeningen achter de ‘grote getallen’, die volgens sommigen onjuist zijn, zo niet uit de duim gezogen.3 Op zijn veelgelezen blog noemt TJN-oprichter Richard Murphy (die inmiddels weg is bij de organisatie, waarom weet ik niet) het rapport zelfs ‘nonsense’, want ‘that methodology is so riddled with false assumptions that any claim made by the Tax Justice Network based on it should be considered deeply unreliable’.4 TJN heeft op 24 augustus 2023 een uitgebreide ontkrachting gepubliceerd van deze kritiek,5 maar heeft het beeld dat er wat mis is met The State of Tax Justice 2023 naar mijn idee niet helemaal kunnen wegnemen. Dit op basis van het beginsel van ’waar rook is is vuur’.
Zelf heb ik gemengde gevoelens bij het rapport. Er spelen enkele evidente problemen bij de analyse, maar is dat niet altijd het geval bij grootschalige econometrische studies? TJN is zeker niet perfect. De activisten strijden echter zonder eigenbelang, dubbele pet of commerciële bijbedoelingen, voor mensen die letterlijk doodgaan van de honger. Dat is geen carte blanche om onzin te verkopen, maar hier en daar een ontbrekende voetnoot kan ik bij wijze van spreken door de vingers zien.
Enfin: meer dan genoeg stof voor een Opinie. In navolging van de Leidse hoogleraar Jan Verburg, is de opzet fragmentarisch.6 Ik begin met wat achtergrond over TJN en het rapport, de gemaakte berekening van belastingontwijking en sluit af met een slotoverweging. Dit alles is op hoofdlijnen. Daarbij ga ik de ingewikkelde kwestie van de onafhankelijkheid van TJN overigens niet uit de weg.
Over het Tax Justice Network
Laten we beginnen met de ‘basics’. TJN is een in 2003 opgerichte Britse ‘not for profit company’ die actievoert en onderzoek verricht naar de thema’s eerlijke belastingen en fiscale rechtvaardigheid (zie hierna).7 In de afgelopen twintig jaar heeft TJN zich herhaaldelijk bewezen als een voortreffelijke ‘tax advocacy’–machine met een opvallend groot (internationaal) bereik. Een rapport van de Britse onderzoekers haalt niet zelden zelfs in Nederland de krant, vaak nog dezelfde dag.8 De OESO, de EU en menig bedrijf kan slechts dromen van een dergelijke ‘exposure’.
In de wetenschappelijke literatuur over TJN (jazeker, die bestaat!) wordt dit succes onder andere verklaard door een combinatie van twee factoren.9 Dit zijn (a) de morele geloofwaardigheid van TJN en (b) de hoge mate van expertise die aan de organisatie wordt toegedicht (fiscaal, financieel, economisch, enz).[6] De rapporten vormen een van de belangrijkste informatiebronnen voor het maatschappelijk debat over het internationale belastingrecht. Dit is geen geringe prestatie voor een organisatie die met haar dertig medewerkers kleiner is dan menige basisschoolklas.
Internationale betrokkenheid
TJN maakt deel uit van een bredere internationale beweging rondom het thema ‘tax justice’ (fiscale rechtvaardigheid). Dit is een losse verzameling van activisten, onderzoekers en anderen die zich officieel of officieus met de thematiek bezighouden. Hier te lande is sprake van een Tax Justice Nederland (hierna: ‘TJ-NL’), die is opgebouwd uit acht zelfstandige maatschappelijke organisaties (waaronder Oxfam Novib, ActionAid en de FNV).10 TJ-NL zelf is weer aangesloten bij twee grotere netwerken: het regionale Tax Justice Europe en de Global Alliance for Tax Justice (GATJ), waarin letterlijk honderden ‘zusterorganisaties’ in alle delen van de wereld samenwerken.11 Volledigheidshalve: de zusters zijn zelfstandig; de Nederlanders worden dus niet vanuit Londen aangestuurd.
Binnen het Nederlandse fiscale debat geldt TJ-NL als een van de stakeholders met een duidelijk eigen geluid, dat ik zou willen omschrijven als links progressief en gericht op ontwikkelingslanden. Bij paneldiscussies, rondetafels, consultatierondes en bundels heeft de deelname van de activisten (niet zelden in de persoon van TJ-NL coördinator Arnold Merkies) absoluut meerwaarde, al vermoed ik dat de activisten liefst sneller verdergaande veranderingen zien.
II. Onafhankelijkheid
Is TJN onafhankelijk? Deze vraag wordt vaak gesteld, maar zelden door mensen die TJN een warm hart toedragen. Welnu, het antwoord hangt af van wat we onder ‘onafhankelijkheid’ verstaan. Dat TJN activistisch is (en dus altijd een bepaald doel nastreeft), maakt de organisatie partijdig, maar nog niet ‘afhankelijk’ van een bepaalde partij.
De minimalistische invulling van onafhankelijkheid is tegenwoordig dat je geen dubbele pet hebt c.q. ooit hebt gehad, tenzij sprake is van publieke boetedoening en eventueel een gekuist LinkedIn-profiel, want dan mag het laatste weer wel. Het is allemaal wat mager. De meer zinnige invulling is dan ook dat onafhankelijkheid vooral inhoudelijk beoordeeld moet worden. Is de wetenschappelijke methode toegepast? Was sprake van blinde ‘peer review’? Hoor en wederhoor? Actuele voetnoten? Geen niet-gestaafde claims? Is er goed nagedacht over de integriteitsrisico’s die gepaard gaan met sponsoring en samenwerken met bedrijven?12 Zijn de gemaakte afspraken stevig geborgd? Dit zijn basale kwaliteitskenmerken die we kennen uit de belastingwetenschap en die we mutatis mutandis ook kunnen inzetten voor het beoordelen van een studie als de onderhavige.13 De zoektocht naar nuance vergt tijd en aandacht, maar we voelen allemaal aan dat onafhankelijkheid niet iets is wat een ijverige hand in de vakliteratuur kan turven.
Over de onafhankelijkheid van TJN wordt verschillend gedacht. Natuurlijk is TJN niet 100% onafhankelijk – dat is namelijk niemand. Net als bij de wetscommentaren van de NOB of de consultatiebijdragen vanuit VNO-NCW moeten we scherp zijn op belangenverstrengeling, zonder het kind met het badwater weg te gooien. Ik pleit al jaren voor een meer genuanceerde blik op onafhankelijkheid, waarbij het beginsel van ‘gelijke monniken, gelijke kappen’ voorop moet staan. Wie vilein stelt dat TJN danst naar de pijpen van de Europese Commissie, arme landen of wie dan ook, mag dat bewijzen en afzetten tegen de (on)afhankelijkheid van andere deelnemers aan het debat.
Geldstromen
Het zou niet fair zijn om de lat voor TJN hoger te leggen dan bij andere organisaties, ware het niet dat TJN zelf die andere organisaties op dit punt afrekent. Niemand is tot het onmogelijke gehouden, maar van TJN mogen we wél veel verwachten. Als ik kijk naar de TJN-website, dan zie ik voldoende aanknopingspunten om een beeld te krijgen van de financiering. De jaarverslagen staan sinds 2005 online en daaruit blijkt waar het geld vandaan komt en waaraan het wordt besteed.14 Het gaat steeds om een combinatie van giften, particuliere subsidies en ‘research grants’, en de bedragen zijn tegenwoordig substantieel (in totaal £ 2,4 miljoen in 2022).15 Als ik het goed lees, bestond de helft daarvan (ongeveer £ 1,1 miljoen) vorig jaar uit research grants van de Europese Commissie voor projecten waarbij TJN deel uitmaakt van een bredere samenwerking, onder andere met universiteiten. Dit zijn significante bedragen, maar in het licht van de omvang van het onderzoeksprogramma niet per se exorbitante. TJN heeft in elk geval niet ‘no strings attached’ een grote zak Europees geld gekregen. De kwalificatie ‘subsidieslurper’ is dus een beetje flauw.
III. Het rapport
Dit brengt mij tot het rapport zelf. The State of Tax Justice 2023 telt 78 pagina’s en bestaat inhoudelijk uit twee kernelementen.
Nieuwe fiscale rol voor de VN16
Allereerst is dit een beschouwing over de achtergronden van het internationale belastingrecht, de zwakke positie van ontwikkelingslanden in dat verband, en een dringende oproep aan landen om de internationale hervormingen die met het BEPS-project op gang kwamen, voortaan via de VN te organiseren (waarmee de centrale fiscale rol van de OESO grotendeels komt te vervallen). TJN strijdt al tijden voor deze benadering en de ‘VN-optie’ is de afgelopen tijd steeds duidelijker op de internationale agenda terechtgekomen en wordt nu op hoog niveau als een serieuze mogelijkheid besproken.17 Irene Ovonji-Odida (voorzitter van TJN) zegt het aldus:
‘Those negotiations offer the chance, for the first time in human history, of a globally inclusive tax body. This could finally allow individual states to protect themselves from cross-border tax abuse and set their own tax rules, with full sovereignty. And that would in turn allow all of us to benefit from the social superpower of tax: to raise revenues for inclusive public services, to end the inequalities that scar our societies, and to strengthen the bonds of political representation and government accountability.’
‘Sociale superkracht’, een prachtig begrip!
Met The State of Tax Justice 2023 wil TJN bereiken dat landen later dit jaar stemmen voor de VN-optie. Dit eerste deel heeft dan ook primair een politiek karakter. De diepgang en de nuances in het betoog blijven achter. Ik heb hier niet zoveel moeite mee; bij een activistisch pamflet hoort geen uitgebreid notenapparaat. Daarnaast gaat het deels om thema’s waar TJN in het verleden uitgebreid over heeft gepubliceerd.
Omvang belastingontwijking18
Het tweede element betreft de onderbouwing van de belasting die in de toekomst verloren zal gaan als er niets verandert. Centraal staan twee ernstig ogende berekeningen die qua toon slecht passen bij de opzwepende politieke retoriek. De berekeningen, die ik hierna zal bespreken, gaan gepaard met meerdere pagina’s cijfermateriaal, grafieken en formules, waarmee voor een selectie van landen wordt aangegeven hoeveel belasting verloren gaat en welk aandeel de verschillende landen hierbij hebben. Nederland staat er bijzonder negatief op: volgens deze berekening is ons land verantwoordelijk voor 16,2% van de wereldwijde ‘corporate tax abuse’ en 4,9% van de ‘offshore tax loss’19. Niets ten nadele van onze prachtige wegen, onze stabiele munt, onze hoogopgeleide bevolking die Engels spreekt, is dit voor een gezellig kikkerlandje wat aan de hoge kant.
IV. Berekeningen
Zonder een radicale koerswijziging, zo stelt TJN, zullen landen in de komende tien jaar $ 480 biljoen mislopen. Dit bedrag is opgebouwd uit $ 311 biljoen (misbruik door vennootschappen) en $ 169 biljoen (offshore ontwijking door natuurlijke personen). De oplettende lezer zal hebben gezien dat deze bedragen (enigszins) afwijken van de getallen die aanvankelijk gepubliceerd zijn.20 Op 23 augustus 2023 heeft TJN een correctie doorgevoerd ten opzichte van die eerdere bedragen en het rapport aangevuld met een nadere toelichting.
Een ongeluk zit in een klein hoekje
Fouten maken is menselijk, en ik vind op zich dat TJN dit netjes heeft opgepakt, zeker nu de oude cijfers lager waren dan de gecorrigeerde cijfers (TJN is in eerste instantie dus met een minder erg scenario de boer op gegaan). Namens TJN legde Alex Cobham een verklaring af:
‘We regret this error, and I would like to apologise personally. The State of Tax Justice report is used by governments, researchers, campaigners and journalists around the world to help understand and act on global tax abuse. This is a responsibility we take very seriously. It is our long-standing policy to be transparent about our research, and that includes when we make an error. We have multiple checks within the research and publication process, but the occasional error is still of course possible. That’s why we think it is vital that we promptly and publicly correct any errors.’21
Maar toch. Ik heb een grijs vermoeden dat geen van de kranten of radioprogramma’s die in eerste instantie het nieuws brachten, dit punt hebben gerectificeerd. En dat geeft te denken. Want wat als TJN een keer per abuis een grotere fout maakt, die in het publieke debat niet hersteld kan worden omdat de mediakaravaan alweer vertrokken is?
Totstandkoming inschattingen
De achterliggende berekeningen zijn te complex om op deze plaats uitgebreid te bespreken, maar ik zal proberen om de benaderingen te schetsen, door de oogharen bezien. Graag verwijs ik ook naar de Methodological Note bij het onderzoek.22
A) Misbruik door MNE ($ 311 biljoen)
Het eerste bedrag betreft de belasting die de komende jaren ‘verloren’ zou gaan als gevolg van ‘cross-border corporate tax abuse by multinational corporations’ indien er niets verandert. Het vertrekpunt is dat winst thuishoort op de plaats waar de economische activiteiten plaatsvinden, maar dat winstverschuiving naar belastingparadijzen in de praktijk ertoe leidt dat een bedrag aan belasting ‘verloren’ gaat. Aan de hand van country-by-country reporting (CBCR)-cijfers uit 2018 (meer recente gegevens zijn namelijk niet beschikbaar) vergelijkt TJN (a) het daadwerkelijke bedrag aan belasting dat wereldwijd verschuldigd zou zijn in de komende tien jaar, en (b) een bedrag dat betaald had moeten worden indien de grondslag van MNE aan landen zou zijn toebedeeld op basis van een bepaalde wegingsfactor (bestaand uit het aantal werknemers en het totale loonbedrag in landen). Het tweede bedrag is dan hoger omdat de belastingparadijzen denkbeeldig worden ‘leeggeschud’ en de winsten hypothetisch neerslaan in hoogbelaste landen.
B) Offshore ontwijking ($ 169 biljoen)
Bij het tweede bedrag gaat het om de belasting die de komende tien jaar verloren gaat als gevolg van ‘offshore tax evasion by wealthy individuals’ (populair gezegd de inkomstenbelasting die is ontweken met behulp van belastingparadijzen). Wat TJN probeert te doen is – denk ik – de ‘global offshore wealth’ terug te rekenen naar de ‘origin countries’ waar het geld eigenlijk thuishoort, om vervolgens de inkomstenbelasting te berekenen die het desbetreffende land is misgelopen. Dat laatste geschiedt aan de hand van een verondersteld rendement van de deposito’s van 5% en tegen het toptarief van de inkomstenbelasting in dat land. Bij deze berekening maakt TJN gebruik van de Locational Banking Statistics (LBS) van de Bank for International Settlements (BIS) uit 2018 (hoewel er meer recente data zijn, kiest TJN voor dezelfde periode als bij de MNEs). Overigens ontleent TJN het totale bedrag aan ‘offshore wealth’ (waar kritiek op is gekomen) aan een eerdere studie van ECORYS (een onafhankelijk onderzoeksbureau) en heeft het dat bedrag dus niet zelf berekend.
V. Juistheid
De vraag is vervolgens: kloppen deze berekeningen? Dit blijkt een lastige kwestie. In eerste instantie wilde ik dat laatste afschuiven op het feit dat ik geen econometrist ben en dus niet beschik over de juiste papieren om TJN bijval te geven (of juist niet). Hier ben ik op teruggekomen. De berekeningen van TJN worden niet gepresenteerd in een wetenschappelijke paper waarover vakgenoten kunnen delibereren, maar in een breed uitgevent document, gericht op het beïnvloeden van de politieke agenda en het publieke debat. Ik zit goed in de fiscale materie, en als een welwillende lezer als ik het niet kan begrijpen, dan gaat er sowieso iets mis.
De kans dat deze ruwe schatting uiteindelijk tot achter de komma klopt, is uiteraard nihil. In dit verband betekent ‘kloppen’ echter simpelweg dat er een realistisch beeld wordt geschetst over de orde van grootte van misgelopen belasting over een langere periode. Is de berekening met andere woorden pleitbaar? Het gebruik van het begrip ‘avoidance’ is wat dit betreft ongelukkig omdat TJN bij geen van beide berekeningen uitgaat van de belastingen die landen al dan niet heffen. Het gaat hier vooral om de retoriek. Het gaat om bedragen die landen zouden kunnen belasten met de juiste hervormingen. De constatering dat een belastingplichtige geen imaginaire belastingen kan ontwijken, is verder niet zo spannend.
Prehistorische data
Wat wél duidelijk problematisch is, is dat TJN bij beide berekeningen uitgaat van data uit 2018. Voor wie het rapport wil neerschieten is dat laaghangend fruit. Gegeven de vele wijzigingen die de afgelopen jaren plaatsvonden – van BEPS tot de Common Reporting Standards (CSR) en de stortvloed aan nationale antimisbruikbepalingen – gelden vier à vijf jaar oude cijfers immers zo ongeveer als prehistorisch. De doorwerking van hervormingen is niet zichtbaar in deze data, en met majeure economische ontwikkelingen als de COVID-pandemie wordt geen rekening gehouden. In de Methodological Note wordt het gebruik van oude data toegelicht. TJN heeft voor beide berekeningen dezelfde periode willen nemen, en de meest recente beschikbare CBCR-data zijn simpelweg een paar jaar oud (iets waar TJN ferme kritiek op heeft). Wat mij betreft is dit een overtuigende verklaring, al rijst er wel een meer fundamenteel punt. Indien het onmogelijk is om een actuele berekening te maken, wat de reden ook moge zijn, dan komt er toch een moment dat je van de berekening moet afzien. TJN is kennelijk van mening dat deze grens niet bereikt is. Ik zou me zomaar kunnen voorstellen dat dit, volgens de kwaliteitsregels van de econometrische wetenschap, inderdaad het geval is. Vanuit het fiscale perspectief is de benadering echter dermate onzinnig dat het beeld rijst dat TJN de lezer om de tuin probeert te leiden. Dat stuit op weerstand bij onze (toch vaak kritische) beroepsgroep.
Dat zijn harde woorden maar het is wel wat ik proef als ik met vakgenoten praat. Of dit erg is, laat ik aan TJN over. The State of Tax Justice 2023 heeft de kranten gehaald, en misschien is dat wel genoeg. Mocht TJN evenwel de fiscale lezer willen meenemen, dan zou de Methodological Note uitgebreid kunnen worden, in elk geval op het punt van dat laaghangende fruit. We verwachten van multinationals een betekenisvolle rapportering; meer aandacht voor ‘tax communication’ is soms ook voor ngo’s geen overbodige luxe.
VI. Enfin
The State of Tax Justice 2023 verschijnt op een cruciaal en historisch moment in het wereldwijde debat over het internationale belastingrecht en de rol die de VN daar al dan niet in moet gaan spelen. Het TJN-rapport moeten we tegen deze achtergrond zien. Zeker, het becijfer werpt vragen op, maar dat is uiteindelijk niet waar het om gaat. De echte vraag is hoe ontwikkelingslanden op korte termijn een betere positie kunnen krijgen binnen het politieke proces van het internationale belastingrecht, zodat zij hun eigen fiscale belangen beter kunnen behartigen. Of landen dan onderaan de streep $ 480 biljoen binnenhalen, durf ik niet te zeggen, maar in deze context maakt een biljoentje meer of minder – hoe opmerkelijk dit ook moge klinken – nauwelijks wat uit. Hoe dan ook is de tijd rijp voor verandering. Dat TJN daarbij een sleutelrol heeft, lijkt me een gegeven.
Voetnoten
1)
2)
Dit is geen typo … het gaat echt om ‘$ 480 trillion’ wereldwijd over een periode van tien jaar.
3)
De harde kritiek van Dan Neidle (een invloedrijke fiscalist uit het Verenigd Koninkrijk) is wat dit betreft typerend. Zie: https://www.taxpolicy.org.uk/2023/07/25/tjn/.
4)
Taxresearch.org.uk/Blog/2023/07/25/the-tax-justice-networks-state-of-tax-justice-report-is-hopelessly-misleading-yet-again/. Het ministerie van Financiën heeft zich eveneens kritisch uitgelaten over de methodologie (L. Berentsen, ‘Belastingontwijking via Nederland nam niet af, maar verdubbelde, FD 25 juli 2023).
5)
6)
J. Verburg, Fiscale fragmenten, Kluwer, Deventer 1986.
7)
http://taxjustice.net/our-history/.
8)
Bij het voorliggende rapport, onder andere: W. Dekker, Tax Justice: ‘Nederland is een spil in mondiale belastingontwijking’, de Volkskrant 25 juli 2023; Belastingontwijking in de polder: Nederland speelt wereldwijd een grote rol, (podcast met als gasten Peter Kavelaars en Arnold Merkies), NOS radio 1, 25 juli 2023.
9)
S. Dallyn, An examination of the political salience of corporate tax avoidance: A case study of the Tax Justice Network, Accounting Forum 41 (2017) p. 336-352. L. Seabrooke en D. Wigan, Powering Ideas through expertise in global tax battles, Journal of European Public Policy, Vol. 23 No. 3, (2016) p. 357-374.
10)
11)
12)
Dat dit in de praktijk nog steeds misgaat, bleek uit de recente ophef over het fiscale sponsorcontract dat de UvA had gesloten met Netflix. Ik heb hier ook een mening over, zie mijn column UvA en Netflix: het fiscale Big Pharma-scenario? (Artikel104.nl/schijn/).
13)
Voor enkele gedachten over de kwaliteit van case studies van ngo’s, zie: A.F. Gunn, D.J. Koch, F. Weyzig, ‘A methodology to measure the quality of tax avoidance case studies: Findings from the Netherlands’, Journal of International Accounting, Auditing and Taxation, Volume 39, June 2020 (Open Access via https://www.artikel104.nl/ngo-studies/).
14)
15)
TJN Annual Report 2022, p. 15. De budgetten in de beginjaren waren aanzienlijk kleiner.
16)
Te vinden in het voorwoord en in het derde hoofdstuk van het rapport.
17)
Kortheidshalve verwijs ik naar een recente post op de website van het GLOBTAXGOV-project van de Universiteit Leiden: https://globtaxgov.weblog.leidenuniv.nl/2023/09/26/developing-a-unified-approach-on-inclusive-and-effective-tax-cooperation-a-way-towards-strengthening-the-role-of-the-un/(door Ezgi Arik, met links naar de belangrijkste vindplaatsen).
18)
Hoofdstukken 4 en 5 van het rapport.
19)
The State of Tax Justice 2023, p. 37 en p. 53 (respectievelijk).
20)
Zijnde: $ 472 biljoen, $ 301 biljoen en $ 171 biljoen.
21)
22)
