‘Ban belastingontwijking via brievenbusfirma’s uit Amsterdam!’ – zo heet het voorstel dat de Amsterdamse fracties van GroenLinks, PvdA, PvdD en de SP zullen voorleggen aan de Amsterdamse gemeenteraad. Zij vragen aandacht voor de problematiek van belastingontwijking, de trustsector en de rol van de gemeente Amsterdam. Het is om meerdere redenen een interessant en zinnig initiatief.

Laten we met de basics beginnen. Het voorstel bevat een combinatie van symboolpolitiek en praktische maatregelen tegen agressieve tax planning. De initiatiefnemers zijn uit op een verklaring van het Amsterdams college tegen belastingontwijking via brievenbussen “op Amsterdams grondgebied” (lees: de Zuidas) en willen dat de stad druk uitoefent in Den Haag en Brussel. Verder moet er een openbaar brievenbussenregister komen (kennelijk als aanvulling op het register dan geboden wordt door de KvK) en moet worden onderzocht of de Wet Bibob (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) in dit kader kan worden ingezet. Sowieso moeten de banden tussen de Gemeente en de trustsector tot een minimum worden beperkt (“bijvoorbeeld op het gebied van sponsoring”), waarbij voorts de vraag rijst naar eventuele belastingontwijking door de gemeentelijke deelnemingen. Op meerdere punten is onderzoek geboden, zo stellen de initiatiefnemers.

Het voorstel zal bij de gemiddelde fiscalist weerstand oproepen. Zo langs de lijnen van: “Zie je we, die linkse hippies snappen er weer helemaal niets van…” Ik moet zeggen dat ik de geur van tofu en patchouli ook wel ruik (wat niet per se slecht is). Maar het is te makkelijk om op dit voorstel belachelijk te maken. Liever luister ik daarom naar de aangedragen punten en geef ik her en der wat observaties.

Wet belastingplicht overheidsondernemingen: inzicht positie gemeenten essentieel!

Allereerst, aandacht voor de fiscale positie van de gemeenten is momenteel uitermate relevant. Sinds 1 januari 2016 is de belastingplicht voor overheidsondernemingen namelijk sterk uitgebreid. Gevallen die voorheen geen vennootschapsbelasting betaalden, moeten dat nu wel. Vanaf dit jaar is de thematiek van belastingen (en in het verlengde daarvan belastingplanning) bij de (lagere) overheden veel meer gaan spelen. Dit leidt tot allerlei vragen. Wat betekent dit voor een gemeente? Dit is een opportuun moment om stil te staan bij het fiscaal beleid. Wat de afspraken? Wie heeft ze gemaakt? Waar liggen de checks and balances?  Fiscale ethiek? Transparantie? En niet onbelangrijk: wie is de belastingadviseur en hoe zit het met eventuele belangenverstrengelingen? Dat de vier voornoemde partijen via dit voorstel hun verantwoordelijkheid nemen, is een goed teken.

Geef openheid  van de rulingpraktijk

De initiatiefnemers vragen daarnaast aandacht voor de nationale Nederlandse rulingpraktijk. Men is bezorgd over de “zeer discutabele” tax rulings en over het feit dat deze geheim zijn. Het eerste punt is gelukkig wat overtrokken,* maar de vraag naar openheid is wel terecht. Vanwege de vertrouwelijkheid van de positie van belastingplichtige, zijn afspraken op dit moment helemaal niet inzichtelijk voor derden als  de Tweede Kamer, journalisten of het bedrijfsleven. Aan dit inzicht is wel behoefte. Het publiceren van geanonimiseerde afspraken in een openbare database, net als de Belgen dat doen, is een optie die het onderzoeken waard is. Het moet toch haalbaar zijn om een prettige balans te vinden tussen enerzijds transparantie en anderzijds privacy. Als Amsterdam hiervoor een lobby wil voeren, prima!

Ontwikkelingslanden: brievenbussen zijn slechts een deel van het probleem

Het voorstel gaat ook kort in op de positie van ontwikkelingslanden. Het is een soort “feit” van algemene bekendheid dat het opdoeken van de brievenbussen tot hogere belastingopbrengsten in ontwikkelingsladen leidt. De technische onderbouwing hiervoor is kort gezegd dat multinationals via brievenbussen toegang krijgen tot het Nederlands netwerk van belastingverdragen. Op grond van het desbetreffend verdrag worden de bronheffingen van ontwikkelingslanden op uitgaande betalingen (rente, royalties of dividend) vervolgens geminimaliseerd. Kind kan de was doen.

Deze neerwaartse impact van belastingverdragen speelt in de praktijk zeker. Maar dit is niet het hele verhaal. Voor de verklaring van de lager belastingopbrengsten bij ontwikkelingslanden moet tevens naar een ander fenomeen gekeken worden, namelijk dat deze landen soms fiscale voordelen (moeten) weggeven met het oog op hun eigen vestigingsklimaat. Dit zijn de zogeheten tax holidays. De dynamiek van tax holidays lijkt op de discussies die wij in Nederland voeren over het vestigingsklimaat, maar dan erger en onder meer schrijnende omstandigheden. De race to the bottom speelt ook in Afrika.

In mijn vroegere hoedanigheid als belastingadviseur (in linkse kringen noem ik dat altijd een “jeugdzonde”) heb ik praktijkervaring kunnen opdoen met het aanvragen van tax holidays in verschillende Afrikaanse landen. Op basis van eigen waarneming weet ik dus dat het gaat om technisch complexe deals op basis van keiharde onderhandelingen. De reikwijdte is vaak breder dan alleen de fiscaliteit: afspraken over (door het bedrijf aan te leggen) infrastructuur of baangaranties spelen soms een rol. Binnen de EU is dit soort handje-klap ondenkbaar als gevolg van de staatssteunregels. Natuurlijk zet een multinational de nodige middelen in om het onderste uit de kan te halen, maar het beeld van extreem gewiekste fiscalisten die de plaatselijke overheid te slim af zijn, herken ik niet (misschien zegt dit vooral iets over mij). Afspraken over tax holidays worden over het algemeen namelijk op hoog (ministerieel) niveau afgehandeld. Hoewel het opbouwen van capaciteit bij belastingdiensten en de rechterlijke macht in algemene zin belangrijk is, zal dit naar mijn idee niet leiden tot afspraken die significant beter zijn voor de plaatselijke bevolking. Ik kan me vergissen, maar in dit verband is het probleem niet gebrek aan kennis maar de effecten van belastingconcurrentie. Hoe dan ook, de gedachte dat ze daar op het donkere continent fiscaal incapabel zijn en zich a priori een oor laten aannaaien, is een vagelijk racistisch fabeltje. (Ik zeg het voor mijn fiscale lezers; de initiatiefnemers maken zich hier niet schuldig aan, volgens mij.)

Bronheffingen: verdragsinterpretatie als oplossing?

Terug naar de bronheffingen. Indien een belastingverdrag voorziet in een laag brontarief, dan heeft dit een reden. Vaak is de achterliggende gedachte dat men op deze wijze meer investeringen naar zich toe zal kunnen trekken. Vanuit dit perspectief zou je dus kunnen zeggen dat een Nederlandse brievenbus juist goed is indien hij leidt tot additionele investeringen. (Tegen deze perverse gedachte valt wel wat in te brengen, maar dat bewaar ik voor een andere keer.)

Doorgaans bevatten belastingverdragen bepalingen om misbruik tegen te gaan. In meerdere van de Nederlandse verdragen met ontwikkelingslanden bleken de antimisbruikmaatregelen echter tekort te schieten of helemaal te ontbreken (!) Nederland heeft toen aan ruim 20 ontwikkelingslanden het aanbod gedaan om het belastingverdrag op dit punt te herzien (de onderhandelingen lopen veelal nog). Dit is een structurele verbetering maar het wil nog niet zeggen dat elke situatie waarin gebruik wordt gemaakt van een brievenbus, geraakt wordt. En let wel: dit is terecht! Niet elke brievenbus is fout. Er zal steeds voorzichtig gekeken moeten worden of een multinational in een bepaalde casus misbruik maakt van het belastingverdrag. Slechts in die gevallen moet verdragstoepassing ontzegd kunnen worden. Het is belangrijk om overkill te voorkomen.

Een van de moeilijkheden die in de voorliggende context speelt, is dat het concept van “misbruik” voor toepassing van een bepaald verdrag te beperkt is om alle problematische gevallen** te vangen. Het is denkbaar dat een brievenbus net niet kunstmatig genoeg is om te worden tegengehouden, terwijl die situatie eigenlijk wel misbruik is (een maas in de wet). De oplossing hiervoor is vrij simpel: de verdragspartijen moeten gewoon een bredere invulling van het concept “misbruik” afspreken. Daar hoeft niet altijd een heel nieuw verdrag voor te worden gesloten; een kleinere wijziging over hoe een bestaande bepaling te duiden zal soms genoeg zijn. In dit kader kan ook zeker gedacht worden aan het gebruik van zogeheten Mutual Agreement Procedures (MAP). Nederland zal niet snel willen meewerken aan afspraken die afwijken van de internationale normen. Maar dit wil niet zeggen dat andere afspraken per definitie onmogelijk zijn. Er wordt wel vaker maatwerk geleverd, kijk maar naar de Protocollen bij verschillende van de Nederlandse belastingverdragen.

Tot slot

Zoals wel uit het bovenstaande blijkt, vind ik dit voorstel op meerdere punten waardevol. De titel dekt de lading m.i. niet helemaal – maar misschien was dat niet echt de bedoeling? De strijdkreet ‘ban belastingontwijking!’ is immers een directe verwijzing naar de ‘ban de bom!’-beweging in de jaren ’60 van de vorige eeuw. Een stukje linkse nostalgie dus. (Of een enorm toeval, dat kan natuurlijk ook.) De vraag rijst tot slot of de gemeenteraad van Amsterdam het juiste forum is om deze onderwerpen weer eens te agenderen. De zuurpruim zal zeggen: “Nee, natuurlijk niet!” Maar wat is er eigenlijk op tegen? Toch zou het mij een lief ding zijn als dit alles als verkiezingsthema op het nationaal toneel zou kunnen worden uitgevochten. In het belastingdebat is het tijd om door te pakken.

***

* De Nederlandse rulingpraktijk wordt immers gekenmerkt door een robuust systeem van regels, procedures en afspraken over het geven van voorafgaande zekerheid. Dit heeft zelfs de Europese Commissie in het verleden bevestigd.

** Het is aan de verdragslanden om te bepalen wat “misbruik” inhoudt.

***